UNO de los cuestionamientos más comunes que surgen cuando reflexionamos acerca de la participación del Estado mexicano en la economía consiste en poder explicar cómo fue posible que el sector público llegara a tener tantas empresas y que participara en la mayor parte de las ramas de actividad económica de este país.
Para determinar cómo el Estado llegó a estar integrado por 1 155 entidades en 1982, después de que en 1934 contaba con tan sólo 15 paraestatales y a fines de 1962 con 206, es necesario acudir a la historia de nuestro país, en especial a la historia del México moderno. Esta revisión histórica nos permitirá comprender también por qué fue necesario tomar la decisión de reducir las dimensiones del sector público y empezar a vender empresas.
Es importante mencionar que, hasta la fecha, la teoría económica no tiene ningún postulado que determine un tamaño óptimo del Estado, para cualquier país, independientemente de qué estructura tenga. En consecuencia, el alcance de su participación en el área económica, así como su crecimiento, se modifican con el tiempo y de acuerdo con las circunstancias específicas de cada época. Recordemos que para el caso de una empresa pública, su existencia y desarrollo debe depender no sólo de criterios de rentabilidad, sino también de los alcances y límites que determinen la política económica así como los requerimientos de la población.
Puede afirmarse que la participación del Estado en la esfera económica ha sido una constante a lo largo de la historia de nuestro país. No obstante, podemos ubicar a la Constitución de 1917 como el punto de partida de la expansión y la intervención crecientes del sector público en este tipo de actividades.
Es a partir de 1917 que se establecen las bases para el ejercicio de la rectoría del Estado. Con la promulgación de la Constitución del 17 el Estado se reserva para sí mismo diversas áreas económicas y los sectores estratégicos, restringiendo así la participación del sector privado.
En este orden de ideas, podemos distinguir cuatro etapas en el desarrollo del sector paraestatal en México.
PRIMERA ETAPA (1920-1940)
Con el triunfo del movimiento revolucionario, el marco jurídico que emanó de él reconoció el papel que tenía el Estado en la promoción de ciertas actividades económicas para el desarrollo nacional. Las razones de la participación estatal en la economía no obedecían solamente a un problema de soberanía nacional sobre ciertos recursos naturales y actividades económicas, sino también a que el Estado se convirtiera en un articulador del crecimiento económico, dadas las actividades productivas dispersas y escasas a principios de siglo, así como al objetivo de mitigar las diferencias sociales y prestar servicios que las fuerzas del mercado, por sí solas, no podían desarrollar. Era necesario establecer orden en las actividades económicas después de los efectos generados por la Revolución mexicana.
Concretamente, las primeras acciones de la intervención estatal consistieron en la creación de una infraestructura institucional que sirviera de base para los proyectos que requeriría el desarrollo nacional en el futuro. Fue así como se crearon instituciones que regularon el sistema financiero y otras que promovieron directamente sectores económicos de interés nacional.
A partir de 1933 se produjeron cambios profundos. Se crearon instituciones cuyo propósito era contrarrestar los efectos de la depresión económica, como el Consejo Nacional de la Economía y la Secretaría de la Economía Nacional.
Durante el cardenismo el Estado tuvo la gran tarea de concentrar esfuerzos para enfrentar las secuelas y rezagos que había dejado la profunda depresión económica que sacudió al mundo en 1929 y los primeros años de la década de los treinta. Era necesario fortalecer todas las áreas económicas, especialmente el campo, la industria y el comercio, para lograr el resurgimiento del país.
En este periodo el sector paraestatal se presentó con mayor fuerza como el pilar del desarrollo económico. Se impulsó la reforma agraria y se crearon y nacionalizaron empresas estratégicas, se expropió la industria petrolera y se empezó a participar en la generación de energía eléctrica.
Entre las instituciones más relevantes creadas en este periodo se encuentran Banco de México (1925), Banco de Crédito Agrícola (1926), Banco Nacional Hipotecario, Urbano y de Obras Públicas (1933), Nacional Financiera (1934), Comisión Federal de Electricidad y Banco de Comercio Exterior (1937), Ferrocarriles Nacionales de México y Petróleos Mexicanos, mediante la expropiación de 17 empresas con inversión extranjera (1938).
SEGUNDA ETAPA (1941-1954)
Las condiciones generadas por la Segunda Guerra Mundial influyeron en todos los países, y México no fue la excepción. Las oportunidades de impulsar el desarrollo industrial se ampliaron, y con ello fue posible modernizar el patrón de acumulación que se requería.
La economía nacional tenía que insertarse en una dinámica de mayor competencia, aprovechando que los mercados internacionales atravesaban por situaciones poco estables. Fue así como en la década de los años cuarenta los esfuerzos se concentraron en expandir el sector industrial.
En este contexto, la sustitución de importaciones ocupó un lugar preponderante. El ahorro generado por la reducción en la compra de bienes del exterior permitió canalizar esa inversión a otras áreas del sistema económico.
Los avances en el proceso de la industrialización modificaron las condiciones de vida en la ciudad, lo cual impulsó al Estado para que proporcionara mayor número de servicios públicos. Fue así como en este periodo una gran parte de la inversión pública se destinó al sector transportes y comunicaciones. Es importante recordar que las inversiones en este tipo de áreas de actividad eran cuantiosas, de escasa rentabilidad y de periodos de maduración muy prolongados, por lo cual no existían grupos privados que estuvieran dispuestos a invertir estos rubros.
Entre las empresas e instituciones creadas en este periodo son importantes Banco Nacional de Fomento Cooperativo (1941), Hospital Infantil de México, Instituto Mexicano del Seguro Social y Altos Hornos de México (1942), Instituto Nacional de Cardiología y la empresa Guanos y Fertilizantes de México (1943), Sosa Texcoco (1944), Ayotla Textil y Banco Nacional Monte de Piedad (1946), Industria Petroquímica Nacional (1949), Diesel Nacional (1951), Constructora Nacional de Carros de Ferrocarril (1952).
TERCERA ETAPA (1955-1969)
En este periodo la orientación de la inversión se dirigió hacia algunos sectores productivos, sobre todo en el área de los energéticos. A partir de 1958 el Estado se hizo cargo de la petroquímica básica.
En el transcurso de esos años la mayor parte de la inversión pública era realizada por los organismos y empresas del Estado. Los montos de inversión que se aplicaban eran asignados cuidadosamente y la austeridad en el ejercicio del gasto era determinante.
La década de los sesenta se distingue por el gran impulso que se le dio al sector agropecuario y al abastecimiento de productos básicos. Sin embargo, en este periodo del desarrollo de nuestra economía el sector secundario (industrial) se convirtió definitivamente en su eje dinámico, por lo que uno de los objetivos de la política económica se encaminó a profundizar la industrialización del país.
Muchas de las empresas y organismos creados en estos años se orientaron preferentemente a actividades industriales diferentes a las comunicaciones y transportes de las etapas precedentes. La creación de estas paraestatales tuvo como objetivo asegurar el abastecimiento de productos y servicios, como energía eléctrica, aceros y bienes intermedios, ya que en esos años se consideraban indispensables para cualquier país en vías de industrialización.
Algunas de las instituciones y paraestatales creadas en este lapso de tiempo son Instituto Mexicano del Café, Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio del Estado (1960), Compañía Nacional de Subsistencias Populares, Comisión Nacional de Fruticultura (1961), Instituto Mexicano del Petróleo, Aeropuertos y Servicios Auxiliares (1965), Financiera Nacional Azucarera (1966), Sistema de Transporte Colectivo (1967), Siderúrgica Lázaro CárdenasLas Truchas (1969).
CUARTA ETAPA (1970-1982)
Los primeros años de la década de los setenta se distinguen por los problemas existentes en la esfera productiva, inflación, retraimiento de la inversión, menor crecimiento, en un ámbito económico internacional poco favorable. Para hacer frente a estas tendencias se decidió crear fideicomisos de fomento a la producción y se enfatizó el apoyo financiero al sector agrícola.
Los años setenta son determinantes en lo que respecta a la expansión del Estado, sobre todo porque se profundiza su crecimiento "no planeado". Participa en la producción de un amplio número de bienes y servicios a consecuencia de la creación de empresas y organismos pero, principalmente, por la absorción de compañías del sector privado con problemas financieros y de eficiencia. El Estado emprendió la tarea de rescatar compañías al borde de la quiebra con el fin de evitar que su desaparición provocara desempleo y desajustes en la planta productiva.
En su momento, no se consideró el costo implícito de la generación de empleo, pues en lugar de invertir cuantiosos recursos para salvar estas empresas se podrían haber utilizado en carreteras, por ejemplo, y esta actividad hubiera generado más empleos y el sector público no hubiese crecido desmedidamente. Cabe mencionar que esta política de "rescate" de empresas privadas no ha sido exclusiva de México, ni siquiera de países en vías de desarrollo, sino que hasta naciones como Estados Unidos la han aplicado en algún momento.
El papel protagónico de la segunda mitad de la década de los setenta correspondió al precio del petróleo. El fabuloso despegue que registró en estos años provocó que el sector público se concentrara en expandir la plataforma petrolera y desarrollar la industria de bienes de capital.
A lo largo de esta década se crearon, entre otras, las siguientes entidades: Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, Comisión Nacional de la Industria Azucarera e Instituto Nacional de Comercio Exterior (1970), Consejo Nacional de Fomento Educativo y Productos Pesqueros Mexicanos (1971), Fondo para la Vivienda de los Trabajadores y Comisión Nacional del Cacao (1973), Instituto del Estudio del Trabajo, Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra y Fondo de Fomento y Garantía para el Consumo de los Trabajadores (1974), Consejo para Promover la Cultura y Recreación de los Trabajadores (1975), Instituto Nacional de Ciencias Penales (1976).
El 14 de septiembre de 1982 se dio a conocer la decisión de nacionalizar la banca. Con este acto se añadieron 56 instituciones bancarias, y las empresas que de ellas dependían, al ya cuantioso número de entidades del sector público, conformándose así un universo integrado por 1 155 paraestatales.
Con esta breve descripción de cómo se fue conformando el sector paraestatal podemos percatamos de que el tamaño y la composición que llegó a alcanzar el Estado siguieron un camino paralelo al desarrollo económico nacional, y por lo tanto no dependieron de criterios únicos.
La gráfica 1 muestra el desarrollo creciente que registró el Estado. Se puede detectar claramente el aumento significativo que se observa a partir de la década de los setenta.
En su momento, la creación de empresas e instituciones públicas se encontraba justificada por necesidades de tipo coyuntural. No obstante, la instrumentación de medidas de política económica de corto plazo generó grandes problemas, entre otros de rezago tecnológico y de productividad en las empresas, de asignación de recursos por parte del Estado y, en muchos casos, de duplicidad de funciones, sobre todo en los fondos y fideicomisos.
Fue así como el Estado participó en la actividad económica de manera más extensiva que selectiva, dificultando con esto la coordinación institucional y la asignación de recursos, que en un contexto como el del país en 1982, de severos desequilibrios económicos, acumulación excesiva de deuda externa, estancamiento en la actividad productiva, inflación y desplome en el precio de nuestra fuente principal de divisas: el petróleo, generó la necesidad de adoptar medidas que transformaran definitivamente la estrategia económica.
Un ejemplo de privatización de Paraestatal es:
